Комплексное развитие территории. Как побороть «серый пояс»
КРТ — не первая попытка федерального законодателя предоставить рынку инструменты, чтобы обеспечить развитие и реновацию территорий. Уже хорошо известны институты комплексного освоения территорий и развития застроенных территорий. Однако инструментарий, который позволяет аккумулировать возможности нескольких правообладателей и публичного субъекта в рамках одного проекта по развитию территории, появляется в законодательстве впервые. При этом в качестве одного из основных препятствий для развития «серого пояса» застройки специалисты выделяют именно большое число правообладателей с противоположными интересами в границах одной территории.
В широком смысле КРТ — деятельность по реновации территории. Такая деятельность предполагает:
— утверждение документации по планировке территории;
— образование земельных участков и (или) изменение их разрешенного использования в границах территории;
— строительство объектов жилого, общественно-делового и иного назначения;
— строительство транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры.
Данная деятельность осуществляется на основании договора, который содержит разграничение обязательств частной и публичной сторон в рамках мероприятий по КРТ. Договор заключается с органами местного самоуправления или органами исполнительной власти субъекта РФ в городах федерального значения.
Градостроительное законодательство выделяет две формы КРТ в зависимости от того, по чьей инициативе осуществляется развитие территории — правообладателя (ст. 46.9 ГРК РФ) или публичной стороны (ст. 46.10, 46.11 ГРК РФ).
КРТ по инициативе правообладателей
Терминология
Для целей КРТ правообладатели — собственники земельных участков и (или) объектов недвижимости, а также лица, которым такие объекты принадлежат на праве аренды или безвозмездного пользования. При условии, что срок их прав на момент заключения договора о КРТ будет составлять более 5 лет.
С инициативой о КРТ вправе выступить сразу несколько правообладателей. В этом случае правообладатели предварительно заключают отдельное соглашение, которое должно урегулировать их внутренние взаимоотношения. Соглашение должно содержать в том числе вопросы распределения обязательств в рамках мероприятий по КРТ, а также ответственность за нарушение таких обязательств.
Чтобы заключить договор о КРТ с публичной стороной, правообладателям необходимо направить в уполномоченный орган власти следующие документы:
— проект договора о КРТ,
— разработанный проект планировки и проект межевания территории,
— соглашение между правообладателями (если правообладателей несколько).
Любопытно, что сначала утверждается документация по планировке территории, а затем заключается договор о КРТ. Закон предусматривает упрощенный порядок утверждения документации по планировке территории: в течение 30 дней без проведения публичных слушаний (ч. 10 ст. 46.9 ГРК РФ). Такую документацию можно разработать в отношении только той территории, к которой относятся земельные участки правообладателей (ч. 7 ст. 46.9 ГРК РФ). Следовательно, утвердить проекты планировки и межевания участков третьих лиц, которые не участвуют в соглашении, невозможно.
Однако можно включить в границы развиваемой территории земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и которые не обременены правами третьих лиц для целей размещения на таких участках объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры (ч. 8 ст. 46.9 ГРК РФ). Такие участки предоставляются правообладателям в аренду на основании договора о КРТ без проведения торгов (п. 13.3 ч. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).
При этом злоупотребить предоставленными преференциями у правообладателей не получится. В случае одностороннего отказа правообладателя от договора КРТ документация по планировке территории в отношении его участков признается недействующей, а договор аренды земельных участков, предоставленных для размещения инфраструктурных объектов, подлежит досрочному прекращению (ч. 20, 21 ст. 46.9 ГРК РФ).
Содержание договора о КРТ детально не регламентировано. Стороны сами должны решить, как распределить между инвесторами и публичным субъектом обязательства по подготовительным мероприятиям (образование земельных участков, изменение их вида разрешенного использования и т. д.), мероприятиям по благоустройству территории и даже обязательства по строительству объектов инфраструктуры.
Закон также предусматривает возможность предоставить правообладателям налоговые льготы и установить льготную арендную плату в соответствии с региональным либо местным законодательством. Виды льгот также указываются в договоре о КРТ.
Широкая диспозитивность должна стимулировать интерес инвесторов к развитию принадлежащих им территорий, которые по той или иной причине используются неэффективно. Такие возможности позволяют учитывать индивидуальные особенности конкретного проекта.
Но такой подход может обернуться существенными сложностями для инвесторов на этапе согласования с публичным субъектом условий договора о КРТ: в законе отсутствует четкий перечень обязательств публичной стороны.
Также закон обходит вниманием вопросы, связанные с корректировкой проекта договора о КРТ по инициативе публичной стороны. Отсутствуют основания для отказа от заключения договора. При этом срок для подписания проекта договора о КРТ со стороны органов власти также не установлен в отличие от аналогичного срока для правообладателей — ч. 11 ст. 46.9 ГРК РФ.
КРТ по инициативе органов власти
По инициативе органа власти решение о КРТ может быть принято при условии, что более половины территории занимают:
Регламенты
Порядок признания объектов капитального строительства аварийными и подлежащими сносу в целях принятия решения о КРТ регламентирован постановлением Правительства РФ от 17 мая 2017 года № 577.
— объекты (за исключением многоквартирных домов), признанные аварийными и подлежащими сносу либо снос которых предусмотрен адресными программами;
— самовольные постройки;
— объекты, характеристики которых не соответствуют разрешенному использованию земельных участков.
Если решение о КРТ принято, публичная сторона в первую очередь предлагает заключить договор о КРТ правообладателям земельных участков и объектов недвижимости в границах территории.
В этом случае у правообладателей есть полгода на то, чтобы принять решение и направить в уполномоченный орган проекты договора о КРТ, документации по планировке территории, соглашение правообладателей, если оно есть.
Если правообладатели не выразят желания развивать территорию либо представленные ими документы не соответствуют требованиям законодательства, то для развития территории будет привлекаться внешний инвестор на тендерной основе (ч. 9 ст. 46.10 ГРК РФ).
Важно отметить, что закон допускает изъятие земельных участков в публичную собственность у правообладателей земельных участков и иных объектов недвижимости, которые расположены в границах развиваемой территории. Иными словами, отказ правообладателей от развития территории может для них фактически обернуться вынужденной продажей (изъятием) принадлежащих им объектов.
С другой стороны, как отмечалось ранее, именно нежелание мелких собственников расстаться со своим активом препятствует реновации застроенных территорий.
Изъятые у правообладателей земельные участки предоставляются выбранному по результатам аукциона инвестору без проведения торгов (ч. 19 ст. 46.10 ГРК РФ, п. 13.2 ч. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).
Несмотря на возможность изъятия земельных участков у любых правообладателей (то есть в том числе собственников), привлеченному инвестору без торгов могут быть предоставлены только земельные участки и объекты недвижимости, которые были изъяты у арендаторов и пользователей.
Фактически это означает, что публичная сторона имеет право изъять имущество у собственников, однако механизм вовлечения такого имущества в проект КРТ не определен. Это техническая недоработка, которую решить без последующей корректировки законодательства затруднительно.
Имплементация положений о КРТ на практике пока вызывает много вопросов. Безусловно, некоторые из них могут быть сняты на уровне регионального и местного законодательств. Например, в части порядка предоставления инвесторам налоговых льгот, льгот по уплате арендной платы. Однако решение ряда вопросов на сегодняшний день представляется неочевидным. Не до конца понятен потенциальный объем обязательств, которые могут быть возложены на публичную сторону. Действующая редакция ГРК РФ в этой части содержит лишь общие формулировки. Более того, вне зависимости от формы КРТ публичная сторона вправе в одностороннем порядке отказаться от договора КРТ в случае, если в бюджет не будут заложены расходные обязательства для размещения объектов инфраструктуры, которые предусмотрены договором (п. 2 ч. 22 ст. 49.6, п. 2 ч. 20 ст. 46.10 ГРК РФ).
Переходными положениями закона предусмотрено, что территории, в границах которых допускается КРТ, а также требования к обеспеченности таких территорий инфраструктурой подлежат отражению в правилах землепользования и застройки до 1 июля 2017 года. Таким образом, появление первых проектов в области КРТ можно ожидать не ранее конца нынешнего года. Оценить готовность региональных властей к использованию механизмов КРТ пока достаточно сложно.
В Петербурге, по всей видимости, власти уже оценили перспективы применения механизма КРТ. Так, изначально разработанный проект изменений в ПЗЗ предусматривал лишь пять территорий, развитие которых предполагается с использованием механизма КРТ. При этом к «серому поясу» застройки могли быть отнесены только две из них. Однако впоследствии перечень зон КРТ был существенно расширен, в том числе за счет нескольких бывших промышленных площадок Санкт-Петербурга, ведь именно там потенциал института КРТ может быть раскрыт в полной мере.
Остается надеяться, что в результате совместного диалога бизнеса и власти большинство проблемных моментов удастся снять и институт КРТ будет воплощен не только на бумаге, но и в реальной жизни.
